水利管理体制的历史变迁

自古以来，我国就有重视水利事业的传统，历代专门设有相应管理水利机构，颁布了有关河渠、灌溉法律法规，兴建了大量的渠、塘、陂、堰、运河等水利工程。在一定程度上说，我国古代水利管理体制与机构设置，是随着我国经济社会发展和治水治河实践的不断丰富而演进的。

历史上曾主管全国漕运的机构——总督漕运部院

尧舜时期

传说尧舜时期，中原洪水泛滥成灾。尧命令禹的父亲鲧治水未果。舜命大禹为司空负责治水，总领百官。从此，禹与益、后稷遵照舜的命令治水，改堵为疏，把洪泛区分为若干责任区，命令当地诸侯百官征集民夫整治水土。这时的司空，专司百工，水利管理仅是其职责中的一部分，实施范围主要在黄河流域。西周的司空，位次三公，与六卿相当，与司马、司寇、司士、司徒并称五官，掌水利、营建之事，是掌管代表当时最先进水利科学技术的手工业制造的官员。

春秋战国时期

春秋战国时期，各诸侯国负责所辖地区的水事活动和水治理。当时诸侯国主要让司空负责修筑堤防，如《荀子·王制》载：“修堤梁，通沟浍，行水潦……司空之事也。”由于互争水利、互避水害，水事纠纷日益增多，治河机构逐渐扩大，国家普遍增设水官、都匠水工等负责治河、开渠等事务。如《管子·度地》记载：“置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长、官佐各财足。乃取水（官）左右各一人，使为都匠水工。令之行水道、城郭、堤川、沟池、官府、寺舍及州中，当缮治者，给卒财足。”

秦汉时期

秦汉时期，国家统一，秦设都水长、丞，掌管国家水政，并制定出一系列法规、条款，其中《田律》是中国最早制定的农田水利法规。《田律》中有与黄河直接相关的“决通川防，夷去险阻”的条文，即拆除战国以来修筑的影响行洪和水上交通的阻碍物，以利修守。故秦之统一，也促使黄河河政趋向统一。汉承秦制，中央治水官员仍设都水长、丞，并在太常、少府、司农、水衡都尉等下设都水官。因都水官数量众多，汉武帝特设左、右都水使者管理都水官。到汉哀帝才罢都水官员和使者，设河堤谒者，并规定沿河地方郡县官员负有修守河堤的职责，修守河堤的人数有时多达万人以上。汉武帝（前140—前87年在位）以前，“都水使者居京师以领之，有河防重事则出而治之”，相当于钦差大臣的身份，可能是临时任职。到了成帝始建四年（前29年），以王延世为“河堤使者”，从此黄河上设置了专职官员，河政得以事权统一。

三国魏晋时期

三国魏晋以来，中原战乱，治河机构仍承汉制，除设都水使者、河堤使者、河堤谒者、水衡都尉外，水部下又有都水郎、都水从事等，但是这些官员的职位都不高，后来逐渐减少，甚至有时只剩一人，治河机构大规模缩减。

虽然社会动荡分裂影响了水利事业的进程，但水利总体还是向前发展的。特别是曹魏、晋时，初步设置了中央水利机构——水曹、都水台。曹魏时，中央行政机构的尚书台下设职能部门二十三曹，其一为水曹，置水部郎，自此我国历代中央始有专门水利机构的设置。都水台始于西晋，初置都水台有使者、主簿、令史等职，另外还有河堤谒者，主要负责治河。南北朝也置有都水台，并设使者、参军、河堤谒者等职。

隋唐五代时期

隋初有水部侍郎，隶属工部，下设都水台，后改台为监，又改监为令，统舟楫、河渠两署令。隋朝虽在开凿运河、修建宫殿等大规模工程上下了大力气，但对黄河下游河事不够重视，河防机构也较为薄弱。唐承隋制，除在尚书省工部之下专设水部郎中、员外郎以外，又置都水监。唐代地方官员皆兼领河事，治河主要依靠地方政府。据《水部式》记载，为加强郑白渠的管理，在灌区设泾堰监专门管理机构，接受京兆少尹垂直统辖，并详细编制用水准则，对渠道维修、报批和监督都有详细要求。

战事频繁，黄河时常决溢成灾，治河机构略有加强。后唐时除设河堤使者之外，又设水部郎中、河堤牙官、堤长、主簿。北宋时期，国家又复统一，黄河下游逐步形成专职河官与地方河官相结合的河防体系。

宋

宋初都水监职掌隶属三使司，朝廷未设置专职河官，朝廷每遇河事便派官员出京巡视堤防，主持治河，遂成惯例。乾德五年（967年），朝廷命令沿河地方官吏兼理河务，仁宗天圣五年（1027年），又命令转运使兼理河防工作。仁宗嘉佑元年（1056年）十一月，正式设置都水监，下有判监、同判监事各一人，丞二人，主簿一人。此后，都水监机构日益庞大。

金

金代治河机构承袭宋制，中央政府设都水监，并在尚书省下设工部。宣宗兴定五年（1221年）另设都巡河官，沿河地方官员也都兼理河务。金章宗泰和二年（1202年）颁布《河防令》，下游河防修守体制进一步加强。

元明清时期

元明时期，我国仍以工部掌天下百工政令。元朝都水监的品秩有所升高，由四五品升为从三品，员额也有增加，机构庞大，人员众多，官属虽盛于往昔，实则职权分散。

明代治河兼治运，由漕运都督兼理河道。永乐年间，派工部尚书宋礼治河，此后又遣侍郎或都御史治河。成化年间，以王恕为总理河道，为黄河上设总理河道之始，隆庆年间总理河道又加提督军务职衔。山东、河南两省巡抚兼理河务，其组织机构愈见统一，职权愈见集中。

清代河防机构设河道总督专领河政，是主管黄河、运河或海河水系事务的水行政长官，简称“总河”。下设管河道、厅、汛、堡，由道员、同知、通判、州同、州判、县丞、主簿、巡检分段修守河防，沿河各级地方政府仍有修守职责。咸丰五年（1855年）后，河务归地方管理，河道总督便演变为常设机构，有点类似现在的流域机构。

纵览历史，到隋唐时期，中央政府基本形成两套相对独立的水利机构——水部和都水监，标志着我国古代水利管理体制已成熟并定型。水部属于政府行政职能部门，掌管水利政令，进行水行政管理；都水监属于水利工程施工组织管理部门，具体负责河道、堤防工程以及运河开挖、疏浚等工作。水部和都水监没有隶属关系，但都水监受水部监督。宋元明清时期，我国古代水利行政管理体制虽有变化，但基本沿承隋唐时期的水部和都水监管理体制。

我国古代水利管理体制与机构设置为当时的治水兴国提供了强大制度保障和技术支撑，同时也为我国当代水治理事业和治理能力现代化建设提供了借鉴。

来源：中国水利报

作者：焦洪波

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我国农村小型水利工程管理的发展现状及趋势？

在新时期，建设社会主义新农村是中央在新的历史时期、新的发展阶段统揽全局、着眼长远做出的重大战略部署，充分体现了中央关注农村发展、着力解决“三农”问题的信心和决心。水利建设是当今环境保护的一项重要环节，也是建设社会主义新农村的重要内容。在我国，目前大型水利工程管理主要集中在城市，在农村还是小型水利工程管理与水利建设。中国大部分农村特别是西北部，干旱少雨，水资源贫乏，众多的人口与有限的资源加剧了环境的负荷，制约着经济的发展。因此，进一步做好小型水利工程管理工作十分重要，水利在建设新农村的过程中大有用武之地，同时也是新农村建设的基础与先导。建设新农村，水利要先行。
1 我国农村小型水利工程的现状
农村小型水利工程主要包括小型沟、渠、圩、坝、桥、涵、水库、机井、排灌站等。农村现有小型水利工程设施一部分是由乡、村(组)集体投资投劳建成的，一部分是贷款、国债资金或其他农业扶贫开发项目资金兴建的。近年来，随着市场经济的发展及农村税费改革政策的出台，农民个人及联户兴办的小型水利工程数量也日趋增多。但由于受客观条件的限制，农村小型水利工程普遍现状值得担忧，主要表现在以下几点。
1.1 工程管理滞后 农村实行生产责任制后，特别是近几年以，农民的个体经济意识较强，集体观念淡薄，从而在水利工程管理上存在只知用水，不愿管水，在圩堤乱垦乱种、在行洪河道设置鱼网鱼簖现象屡禁不止，而且圩堤沿线近年又增添不少鱼塘，出现了新的“两水夹一岸”地段。农村水利工程管理粗放，有的灌区支渠以下用水混乱，“跑、冒、渗、漏”较为严重，致使水利工程老化失修，毁损严重。同时由于各领域的生产进度很难一致也很难统一，彼此间为了各自的牛产需要随意截流、堵坝、开沟、放水，把水线和明渠搞得支离破碎，干疮百孔，逐渐失去供水功能，农民们没办法只好在原灌内打井种稻。大量开采地下水，也是对水资源的极大浪费，这样下去，不光是农业生产受到影响，生存环境也会受到破坏。另外，由于近年来的过度垦荒，水体植被越来越少，水土流失严重，水库库底淤积层越来越厚，而承包者既没有清淤的意愿也没有清淤的能力，这样下去就不单是一个蓄水问题，还潜在着洪灾的危险。
1.2 财政投入不足 由于农村地方各级财力紧，严重制约着农村重点水利工程配套和小型水利工程补助。新农村建设以来，虽然国家大力扶持农村水利建设与管理，在规划布局、项目安排和资金补助上给予很大倾斜。但我国很多农村地处欠发达地区，难有较多资金用于农村水利重点工程的建设配套，致使部分工程无法按期启动，开工建设的也很难按计划竣工验收，加大了继续向上争取工程项目的难度。同时所有财政支持的资金与农村水利工程建设所需补助资金差距较大，主要还是靠受益群众自行解决，政府只能“以奖代补”形式，普洒细雨。
1.3 农村基层水利技术人员综合素质参差不齐 近年来，由于水利项目逐年增多，规模不断扩大。但是很多水管单位内设机构不科学，非工程管理岗位多，人力资源配置不尽合理，导致效率低下，人浮于事。据调查，2006年某省水管单位职工总数为32118人，其中离退休职工5079人，在职职工21002人，超编严重。在人员总量过剩的同时，各地水管单位真正急需的高、中、初级工程技术人员又严重短缺，工程技术人员4925人，仅占职工总数的19%，且大多集中在省、市属水管单位。技术力量薄弱，不利于水管单位的发展。
2 农村小型水利工程管理的发展
2.1 进行科学管理 要把小型水利工程管理作为一门科学来对待，注重向管理要效益，扭转重建轻管的局面。建后形成的小型水利资产要及时移交给有关单位和个人，向他们颁发产权或使用权证书，采取专业管护、拍卖经营、个人承包等形式，以便形成切实有效、适合当地社会情况和不同工程类型的运行管护模式，使新老水利工程都进入良性运行轨道。其次，要搞好中小型水利工程的配套工作，以充分发挥其最大效能。因为农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、防治地方病等除害减灾功能。所以以水利为主的工程兼有经营性和公益性，而防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。根据各种不同农村水利的特点，需要对不同功能的水利工程采取相应的管理措施，尊重农民意愿，依靠农民自己的力量，使水利工程在完善的工程管理条件之下，取得较好的工程效益。以水利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。
2.2 加强资金投入 在农村小型水利工程建设中，需大量的工程投资，应由中央明确各级地方政府在水利工程建设中的财政投入责任，以此来增加各级地方政府财政投入。对现有工程进行维修改造，同时增加新的水利基础设施建设项目，以适应当今水利发展要求．在努力增加地方财政投入的同时，地方政府应加强对农村小型水利工程建设的行政领导，积极组织群众参与水利工程建设中来，充分发挥政府资金的引导作用。为了杜绝挤占挪用农业专项资金的现象发生，项目实施单位要及时向主管领导和相关部门汇报项目情况，与财政部门积极协调衔接，争取地方配套资金。
2.3 开发人力资源 我们应该高度重视基层水利行业整体人力资源的开发。要有计划、按步骤地选拔人才去深造，以适应岗位需要和市场需求；鼓励职工在职学习，不断提高整体素质，使基层水利人力资源切实得到保值和增值。对农村现有水利技术人员进行适当分工，明确每个人的业务主攻方向，尽早造就农田水利、水土保持、水资源管理、地质及地下水、水行政执法、财务管理等方面的行家里手，并能统揽全局，承担起相应的工作。同时加强对技术人员的培训，并向其做好技术交底工作，使他们也能独当一面。
水利是农业的命脉，农村小型水利工程须从项目的论证、设计、建设、监理、管理等环节抓起，做好质量全程监控工作。应注重开发人力资源，加强资金投入，推行专项资金项目预算审签制度，加强政府引导、服务、监督，进行科学管理等。
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中国水利的历史沿革

《中国水利》前身 是《人民水利》，创刊于1950年 ，1956年更名为《中国水利》。1958年水利部与电力工业部合并后，《中国水利》与《人民电力》、《水利电力工人报》合并为《水利与电力》（半月刊），1966年起停刊，1981年复刊并在此更名为《中国水利》，改为月刊。从2003年起变更为半月刊，大16开本，印刷精美（在北京出版），国内外发行。

水利经济学的历史沿革

中国古代人民很早就有朴素的水利经济概念。例如,《史记》中记述，公元前246年韩国派遣水工郑国，劝说其西邻秦国耗用大量国力去兴修大型灌渠，以免东征韩国。在兴修过程中，秦国发现其阴谋，但经分析利害，仍决定继续修建。结果在渠成之后，“溉泽卤之地四万余顷，收皆亩一钟。于是关中为沃野，无凶年。秦以富强，卒并诸侯”（见郑白渠）。说明当时人们已认识到，修建大型灌渠要耗费大量人力、物力，但可从中取得更为可观的经济、社会和政治效益。
中国历代的许多中央统治者和地方官吏，也多把防治水害、兴修水利作为治国安邦、富民强兵的大政，并组织大量人力物力兴修堤防、灌渠和运河，如著名的黄河和长江堤防、都江堰和河套灌区、灵渠和京杭运河等，各地人民也修建了无数的小型水利工程。 近代的、定量的水利经济学则肇始于美国。1915年，J.C.菲什首次提出资金的时间价值的概念；1930年，E.L.格兰特著《工程经济学原理》一书，提出工程方案经济比较方法。1936年，美国国会通过《防洪法案》，规定政府兴修的防洪和河道整治工程，应保证所取得的效益大于所付出的费用。以后，又于1950、 1962、 1973、1979等年先后由联邦政府、参议院及总统颁布有关水利工程经济评价的政策、标准和方法的文件。其要点为：
①水利工程的建设，要达到促进国家的经济发展、帮助地区的经济发展、改善环境、提高社会福利四方面目标；
②要进行多方案的比较，从上述四个方面综合选定最优方案；
③对各方案除了从整个国民经济的立场进行经济分析外，还要从水利工程管理企业的角度进行财务分析；
④强调资金的时间价值，按选定的资金折现率以复利方式将不同年份的资金换算为同一年份的资金，进行比较；
⑤对各种效益的估算,规定有比较统一的方法和步骤;
⑥采用效益费用比、内部回收率等几种指标，进行经济分析和财务分析；
⑦对综合利用水利工程进行投资分摊。20世纪60年代以来，又广泛采用系统工程原理和电子计算机技术，对水利工程及流域开发进行优化规划。
世界银行的专家们在协助发展中国家开发时，为消除歪曲的价格体系对经济评价成果的不良影响，提出了能够反映当地物资、劳力和货币的真实价值和稀缺程度以及供求关系的名为影子价格、影子工资和影子汇率的概念。 中国在20世纪40年代，引进美国的效益费用比方法用于水电建设方案的经济比较；50年代以后，又采用苏联的抵偿年限法进行水利工程方案的经济比较。自1979年实行经济改革后，开始吸收世界各国合理有益的理论和方法,并结合中国的实际情况,探索建立具有自己特色的水利经济学体系。1985年 1月水利电力部颁发了《水利经济计算规范》，1987年 9月国家计划委员会颁布了《关于建设项目经济评价工作的暂行规定》、《建设项目经济评价方法》和《建设项目经济评价参数》等文件，对水利建设项目的经济评价工作都具有指导作用。

实施水利工程管理体制改革的思考？

水利工程是我国国民经济和社会发展的重要物质基础。长期以来，水利工程在防洪、排涝、防灾、减灾等方面对国民经济的发展做出了重大的贡献，同时在工业生产、农业灌溉、居民生活、生态环境等生产经营管理中发挥了巨大的作用。在人类社会跨入新世纪的今天，我国的社会经济形势和结构已经发生了重大的变革，计划经济体制正在被社会主义市场经济所取代，国际经济一体化正在深入到国民经济体系的每一个环节中，传统水利正在变革为现代水利。因此，加快水利工程管理体制改革的步伐，分析体制改革中存在的主要问题，研究解决这些问题的措施，促进水利工程管理单位的健康发展，实现水资源的可持续利用，则是我们水利人义不容辞的责任和义务。
一.水利工程管理体制改革中存在的主要问题。
1. 传统观念和管理方式的问题
建国以来，水利工程管理单位按照计划经济的管理模式建立了一系列的管理程序和规范。这在当时的历史条件下，对强化水资源调度，实现水资源与社会经济发展的有效配置是有效的，极大的促进了国民经济的顺利发展。党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的决定后，历时十年，我国的社会经济状况发生了翻天覆地的变革。市场经济的合理配置资源、优胜劣汰、价值规律、市场竞争机制已经深入人心。但在水利系统中，特别是处于基层的水利工程管理单位，却在很大程度上停滞在原有的思维观念中，习惯于商品生产和工程建设严重依赖上级的行政命令，沿用粗放的管理方式，单位职工吃“大锅饭”、喝“大锅水”、工作效率低、经济效益不高、职工收入差、水土资源的综合经济收益率非常低、注重社会效益的发挥而忽视了自身经济效益的壮大等现象仍然普遍存在。究其原因主要在于：
（1）、国家水利产业政策滞后，没有在政策上即时调整、引导水利产业发展的相关政策规范，对水利工程管理如何进入市场研究不深、不透。
（2）、几千年历史所形成的无偿用水观念根深蒂固。全社会无偿用水或低价用水观念的转变速度缓慢。
（3）、国家重视了农业产业的发展和稳定，在商品水的价格上严加限制，将农业产业的商品水支出中的很大一部分转嫁给了水利工程管理单位承担。
　（4）、将应由地方政府负担的防洪、排涝等公益性支出转嫁给了水利工程管理单位负担。
以上各方面的原因，导致了水利系统职工的思想观念陈旧，缺乏适应形势发展的新思想、新观念、新作风，缺乏发展水利工程的新的管理模式。
2.管理体制的问题
长期以来，我国兴建了一大批水利工程，形成了四十七万多户水利工程管理单位，并拥有数千亿元的固定资产。初步形成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电、养殖、种植、旅游等功能要素的，蓄引提结合、大中小并举、地域分布广泛的水利工程体系，为国民经济的高速发展发挥了巨大的基础作用和支撑作用。
在水利工程的这些不同的功能要素中，从总体上划分为社会公益型和生产经营型两大类。在水利工程的管理体制中又分为中央管理和地方管理，即按行政管理区域划分又按流域（或灌区）划分。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同的上一级灌区管理部门。
由于行政主体和业务主体的分离，形成了条块分割、政企不分、政事交叉、各自为阵、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权等工作的错位或缺位，以及在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面的诸多矛盾。由于管理体制的不顺，造成行政主体和业务主体之间的责权利不清，出现有利益时大家争着管，有问题时互相推诿谁都不愿意管的局面。在水利工程管理单位的发展过程中，体顺不顺带来的影响是长期的，危害也是致命的，而理顺管理体制的难度也是最大的。因此，这是水利工程管理体制改革的重点。
3.运行管理机制的问题。
由于水利工程管理单位自身具有多种功能要素的特殊性，决定了在运行管理中的各种运行机制。主要表现为：
（1）、水价的运行机制。按照国务院《水利产业政策》的要求，各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际，实施了水价成本测算。实施六年来，绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费，普遍的实收水价只占成本价的百分之四十左右。虽然水管单位所供的水是商品，其中凝结着商品生产者巨大的物化劳动和活劳动，但却不能从低廉的收费价格中获得合理的补偿，不能维持简单再生产的正常进行，必然导致水管单位职工的生活贫困和职工队伍的不稳定。水价的审批是由国家各级价格管理部门严格控制的，既不能按照商品的价值规律和供求关系定价，又不能得到政府的价格补贴，这实际是政府转嫁了水商品成本支出的负担。因此，目前全国水管单位的巨大亏损，其主要原因均是政策性亏损。
（2）、水费的计收机制。多年来，水费的征收都是由地方各级政府以“实物计量、货币结算”的方式实施的，在九十年代后期改为“按亩计量、货币征收”的方式。这在计划经济时期，依靠行政手段征收水费是可行的，但在市场经济时期就出现了许多矛盾。第一是征收主体的错位：由于水具有商品的属性，就不能回避市场经济规律，回避买卖双方直接见面的供需服务关系。近年来，许多地方政府普遍出现入不敷出、财政严重赤字的状况，必然将广大农户所解交的水费用于发放工资、奖金、建办公楼、修学校及地方社会公益设施等支出。因此，普遍出现了地方各级政府特别是乡镇挤占、挪用、截留水费等违纪违规的现象，导致一些水利工程管理单位的欠收水费高达几千万元的严重后果。第二是计量标准的失衡：在计量收费的方式上，长期沿用按设计灌面或八十年代初定的灌面，将田土面积折合为标准亩计收水费。近二十年来，我国的社会经济结构发生了巨大的变化，特别是农村产业结构调整、乡镇城市化的建设，使田土的比例和各类经济作物的用水量与原有核定的标准严重背离。所以，传统的水费计征方式已经不能适应形势的发展。
（3）、水利资产收益划分的机制。在水利工程的单项或单位工程资产中，同一类固定资产往往同时发挥出两种不同的功能效益，如水库工程中的大坝、溢洪道、放水设施、放空设施等项目，既为防洪保安发挥作用，又为蓄水、养殖、发电、旅游等发挥作用。因此，公益性资产和经营性资产各自所发挥的效益就很难用准确的数据进行价值定量，区分其社会效益和自身经济效益。
（4）、水利工程的管理和养护机制。我国的大中型水利工程或灌区大多数都是在上世纪五十至七十年代建成的，主要是通过大搞群众运动的方式建设，加之受当时技术、资金条件的限制，普遍存在设计要求低、建设标准低、施工质量不高、渠道防渗不配套等问题。经过几十年的运行，造成水利工程老化失修、跨塌水毁严重、水的利用率低、水资源损失浪费惊人，并且存在重大的水利工程安全隐患。近年来，我国大江大河的堤坝和各类水库的防洪抢险任务十分艰巨，水库跨坝、渠道跨塌等事故时有发生。这是由于水利工程管理和养护维修机制不顺所造成的后果。
由于水利工程管理运行机制中的问题涉及面广、内容多、情况复杂，因此，这是水利工程管理体制改革的难点。
4.运行管理经费的问题。
水管单位在防洪、排涝管理和商品生产经营活动的过程中，必然要耗费大量的人力、物力、财力，而这些支出的补偿主要来自于水费收入。由于我国是一个农业大国，长期以来受到“以粮为纲”，“无粮不稳”和“水是天上掉的，无价无偿的”观念的影响，加之我国的农业是弱势产业，需要国家大力扶持和政策保护，所以，水商品的价格一直不到位，而国家对公益性支出不予补偿，导致水管单位的运行管理经费十分短缺。另外，按照国家政策规定，每年的复员转业退伍军人的安置，大中专毕业生的分配，又形成水管单位人员增多、机构臃肿、素质低下，根本无法实行水资源和人力资源的优化配置。许多大中型水利工程管理单位由于没有经费，长期以来，没有加入养老保险、医疗保险、失业保险、住房公积等社会保障体系，大量职工退休、下岗、待岗后，基本生活没有保障，单位和个人的后顾之忧非常严重，特别是在我国的西部落后地区和基层水管单位犹为突出。
5.水管单位性质问题。
水管单位的性质经历了“事业单位、企业管理”、“生产型事业单位”的过程，长期实行“自收自支”、“以收抵支”的预算管理形式，没有得到科学、客观、合理的准确定位。究其原因主要在于历史的局限性和国家经济不发达所致。水利工程既是国民经济的基础设施，社会发展的基本保证，又是社会经济发展和安定团结的基础。因此，理应得到国家的重点扶持和财力的支撑。由于水管单位管理的内容比较复杂，因此，结合实际界定单位性质就非常必要。光靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的，也是补偿不了的。就全国水管单位一九九五年新财会制度改革后每年出现的巨大亏损来看，再过一段时期，很可能出现“所有者权益”的全面赤字，多年积累的“实收资本”、“资本公积”等将被巨大的“未分配利润”赤字所冲抵贻尽。这都是由于水管单位的性质错位和补偿缺位所造成的结果。
二.实施水利工程体制改革的主要措施。
1.转变观念，转变思维方式，适应形势的发展。
水利工程管理体制改革的首要前提是改革不适应市场经济形势发展的陈腐观念，将原有的计划经济、商品经济的完全依赖计划，依赖行政命令的思维方式转变过来，按照社会主义市场经济规律、价值规律、优化配置资源和优胜劣汰的要素贯穿于我们的思想和行动中。特别是在水管单位内部的供水生产、水产养殖、水利发电、库区旅游、水土资源等生产经营实践中，严格按照商品生产和商品交换的要求，加强各环节的管理，强化成本核算，合理确定价格，严把产品质量关，不断提高产品质量，在重视自身经济效益的同时，不断提高职工的文化生活水平。一定要深刻认识“发展才是硬道理”的根本内涵，要明白“市场经济没有眼泪”的道理。
通过改革的手段，彻底改革不适应市场经济的观点、方法，树立长期发展的战略思想，制定切合实际的中长期发展规划，结合中央实施西部大开发形势，用国际经济一体化的发展思路统揽我们的工作，一切以经济建设为中心，一切以经济效益为出发点，合理配置和优化利用水土资源、人力资源，不断提高工作效率，才能摆脱水管单位举步维艰的困境，才能在本世纪的前二十年实现水利人的小康目标。但是，我们一定要充分认识到转变观念的艰巨性、长期性和复杂性，坚定信念、循序渐进，做到与时俱进、开拓进取，使观念和思维方式的转变跟上时代发展的步伐。
2.认真处理好改革和发展的几个关系。
⑴、稳定、改革和发展的关系。体制改革不是要全部
废除原有的所有政策、制度、规范，而是要破旧立新，改革不适应生产力发展的生产关系，理顺管理体制，建立符合社会发展要求的新的生产关系，释放出职工的生产积极性，不断工作效率，创造出更大的经济效益。改革不是目的而是手段，稳定、增效、发展才是我们改革的目的。因此，我们必须用“三个代表”的重要思想来指导改革的具体工作，以稳定、求实、创新、发展的态度来面对改革，在改革中求稳定，在稳定中求生存，在生存中求发展。
⑵、行政管理和水管单位的关系。各级水行政主管部门和
水管单位应按照各自的职能，划分灌区内的水政执法、渔政执法、水库防洪、灌区排涝、江河提防、灌区管理工作的责权利。水行政主管单位只能依照法律法规所赋予的权利依法行政，而不能对水管单位内部的生产经营管的过多、过死、过细。而水管单位在水利工程管理中，在符合法律法规的前提下，充分发挥自身的水土资源优势，面向市场，开展水商品生产、销售、管理和服务；同时加强对公益性资产的管理，确保水利工程设施的安全和完整；做好防洪、排涝、减灾、水土保持等工作，确保公益性国有资产的保值增殖。真正作到政企分开，政事分开。形成相辅相成、相互支持、相得益彰的新型关系。
⑶、社会效益和自身经济效益的关系。绝大多数的水利工程均具有公益性和经营性的综合性功能，其综合效益必然具有公益性效益和经营性效益，在公益性效益中表现出巨大的社会效益，在经营性效益中表现出水管单位自身的经济效益。因此，处理好这个关系对社会、对水管单位都非常重要。界定清楚两者的资产量、价值量是这次体制改革的焦点。从公平、合理、科学而言，准公益性水管单位在防洪、排涝、水土保持、生态环境等公益性资产和经营性资产划分时，可按水库库容的各自占比，或防洪、排涝、减灾、环境效益占灌区范围内平均年度GDP贡献率 ，或水管单位年度总支出中扣除经营收入弥补支出的占比等方法，客观综合确定公益性资产的物化劳动和活劳动量。同时结合水管单位现状、地理位置、经济环境、经济发展速度调整确定公益性耗费的补偿额度，不搞一刀切。
要分别对每个水管单位进行划分和确定，明确各级财政部门应承担的补助份额。同时，重新核定水管单位的供水成本价格，分别对工业、城镇生活、农业灌溉、城市环境等不同用水类别确定不同的水价成本和价格。并对其中的农业水价的成本价和当年执行的收费价格进行比较，按照实际供水量和收费总额核定差额，将这一部份不应由水管单位承担的差额，由受益的地方财政负担。但是，由于存在全国各地经济发展的不均衡性，国家应从全局出发，通过转移支付的手段，大体平衡各省市区的负担份额 。
⑷、水利基础设施建设与经营管理的关系。水利基础设施建设既是中央关注的重点，也是中央实施西部大开发的重点。为了保障水利工程的正常运转和保护广大人民的生命财产安全，今后一个较长的时期内，国家应将不断加大水利工程病险水库的整治力度和大中型灌区的干支渠配套改造防渗力度，以利于水利工程更好地为社会经济发展发挥更大的作用。因此水管单位一定要抓住这一发展自己、状大实力、提高社会地位的机遇，迎接挑战；在加强自身综合经营管理的同时，争取上级各部门在政策、项目、资金方面的支持。改革投资体制，将产权、经营权、管理权适度分离，以股份合作、租赁承包、出售拍卖、联营等多种形式，放开搞活，加快基础设施的建设速度，为今后的综合经营工作奠定牢固的基础，借以增强自身的经济效益，从根本上实现水管单位财务状况的良性循环。
（5）、内部和外部的关系。理顺水管单位管理体制，主要在于外部管理体制的理顺和水管单位内部管理体制理顺两个方面。外部管理体制涉及到中央、省、市、县各级政府和各级水行行政主管部门、流域机构的责权利职责划分，这些上下领导关系，条块业务关系通过本次改革是必须理顺的。而内部管理体制则主要涉及到流域内部、灌区内部、水管单位内部的责权利职责划分。这些内部关系的理顺，必须在人事、财务、分配等方面狠下功夫。通过内部和外部的理顺，为整个水利工程管理体制的理顺创造条件，做到上下左右关系协调、形成合力，不断增强水利工程抗御自然灾害的能力，充分发挥其社会效益和经济效益，实现体制改革的最终目的。
（6）、精简机构和引进人才的关系。在水利工程管理体制改革的进程中，水管单位在精简机构，压缩非生产人员，清理撤消在计划经济时期兴办的不适应形势发展的下属企业时，必然会出现人员过多而无法安置的现象，而大量的下岗、失业又必然导致水管单位内部和社会的不稳定。同时，水利事业的发展又将出现急需的专业技术、管理人才的引进和吸收。因此，
一方面要坚决压缩非生产人员和超编人员，采取提前离岗休息、鼓励辞职、自谋职业、鼓励脱产学习，轮岗待岗等多种办法，精减人员队伍，配套相应的社会保障措施，使这批人员得到妥善安置。
另一方面按照定编、定员、定责、定岗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有专业知识的优秀人才到适当的岗位发挥他们的知识才干。做到人员能进能出、工资能高能低、职务能上能下。同时实施人事制度的改革，建立健全用人机制和分配机制，精简机构，做到人尽其才、人尽其用，逐步调整人员结构，不断提高职工的文化水平。处理好这一关系，将十分有利于水利工程管理单位轻装上阵，提高职工素质和提高劳动生产力，促进水利工程管理体制改革的进一步深化。
3、准确确定水管单位性质，建立符合实际的补偿机制。
理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性，必须按照政策，结合实际，做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后，绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位，而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能。因此，要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后，明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准，同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度，使职工的生产岗位进的来、走的出，退休有所养、下岗有去处。
4.建立新的运行机制，符合生产发展的客观要求。
通过改革，建立起一整套适应市场、适应形势、符合要求的运行机制非常必要。其主要的机制是：
第一，在水价的形成机制上按照统一政策，重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价，调整实际执行水价，对农业灌溉用水的水价实行“小步快跑”的办法，加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化，充分反映价值规律和市场供求关系，适应新形势的发展要求。
第二，在水费的征管机制上，按照“先服务、后收费”的政策，不再完全依靠地方政府，减少征管环节，明确征收主体；做到供需直接见面，实行合同制供水，收费到基层。同时，一定要因地制宜的建立乡镇或村社用水户协会或支渠管理委员会，由乡镇或灌区的水利管理站牵头，负责供水、管水、收费，解决供用水的纠纷，形成一条龙服务，真正做到服好务，收好费。
第三，在农业用水机制上，水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施，改革长期以来实施的按亩收费方式，实行按方计量收费，用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法，促进节约用水工作向纵深发展。同时由支渠管理委员会负责某一条支渠的输水、管水、灌溉和维修等工作，配合用水户协会做好水费的征管工作。
第四，在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍，实行企业化和市场化运作，专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修，将水利工程管理和养护维修分离，既可精简水管单位人员，节约维修养护经费，又可以提高维修质量，缩短工期，充分发挥工程的运行效益。
第五,在资产管理机制上，水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定，严密关注国有资产的保值增殖，实施动态和静态的管理。水利工程管理单位有责任和义务管好用好现有的水利资产，建立健全严密的监督机制和运行管理机制。通过这些资产的管理和创造的收益，促进我国水利事业的健康、有序、持续的发展。
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