清朝的赈灾制度有哪些为何每次发生灾荒后，仍然有大批灾民死去

清朝的赈灾制度有哪些为何每次发生灾荒后，仍然有大批灾民死去

很多人都不了解清朝的赈灾制度，接下来跟着小编一起欣赏。

清朝立国近300年，各类灾荒层出不穷。为此，清朝建立了一系列救灾制度。哪怕用现代眼光来看，这些救灾制度都比较完备，考虑得也很周到。

那么，清朝有哪些救灾制度呢?

《大清会典》记载：“凡荒政十有二：一曰备祲;二曰除孽;三曰救荒;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲赋;八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴土筑;十有二曰集流亡。”这就是说，清朝建立了12条救灾制度，既沿用了历朝历代的救灾办法，又在这些救灾办法上有所创新。

对于灾民来说，这12条救灾制度，比较行之有效的有如下几条。

一是蠲赋。

蠲赋的意思是免除钱粮赋税。在清朝时期，遇到灾荒时，免除钱粮赋税是一种比较常见的办法。1645年，直隶霸州等8县发生水灾，顺治皇帝下令将这8县的钱粮赋税予以免除。清朝老百姓最大的负担就是钱粮赋税。免除钱粮赋税，对他们来说能够极大地减轻负担。

二是发赈。

发赈的意思是用钱粮无偿救济灾民。灾荒发生后，老百姓的农作物往往减产，甚至颗粒无收。单纯的免除钱粮赋税，并不能从根本上解决问题。这时候，就需要朝廷和地方官员发放一定数额的钱粮，让老百姓保命。清朝时期设立了各种粥厂，为受灾的老百姓提供米粥，也有发赈之意。

三是减粜。

减粜的意思是将常平仓粮米减价出售。清朝建立了比较完备的仓储制度——常平仓、社仓和义仓。当风调雨顺时、粮食丰收时，朝廷将粮食储备起来;当遇到各种灾荒后，朝廷就把这些储备粮食减价出售，平抑粮食价格，老百姓也能够通过此举得到实惠。

清朝注重采取市场调节手段，比如出贷和兴土筑。出贷是指朝廷借钱给灾民，用以灾后重建;兴土筑是指朝廷实施农田水利建设，募集灾民劳作，每日发放钱粮。

此外，清朝还鼓励绅商捐资救荒，即劝输。为此，不惜开设捐局，拿出官帽子来作为奖励。1877年，山西发生罕见灾荒，曾国荃被朝廷任命为山西巡抚，走马上任时，朝廷没有拨付一文钱赈灾款，而是发给他虚衔实职空白执照各2000张。

然而，遗憾的是，尽管清朝建立了比较完备的救灾制度，但每次发生灾荒后，仍然有大批灾民死去。光是在曾国荃参与赈灾的“丁丑奇荒”中，全国受灾人口就多达2亿，死亡人数达到了1300万。

为什么会出现这样的情况呢?

一是政治腐败的恶果。

在清朝前期，尤其是康熙、雍正时期，政治较为清明，国力较为雄厚，朝廷有能力实施各种农田水利工程，在一定程度上抑制了灾害的发生。但到了清朝晚期，贪污腐败之风盛行，官员经常在农田水利工程上贪污克扣，导致水利失修，河防松弛，河道梗阻，灾荒便频繁出现。

有的胆子大的官员，甚至在赈灾款里上下其手，中饱私囊，这就使得发生灾荒后，灾民得不到应有的救援。乾隆时期，爆发了被称为清代第一大贪污案的甘肃冒赈案。该案中，甘肃各级官员一共侵占贪污赈灾银子2915600两，令人触目惊心。

二是苛捐杂税的恶果。

1644年清朝入关后，面临着动荡不安的局面。康熙皇帝为了安抚民心，博得天下百姓的好感与信任，于1712年宣布“永不加赋”，这就是说，清朝征收赋税的标准，一概以1712年的赋税额度为征收基数，无论人口怎样增加，都不准增加税赋。

在清朝前期，朝廷的确执行了“永不加赋”的祖训。可是，随着人口不断增多，管理成本和国家机器规模日趋庞大，朝廷每年所征收的税赋已经入不敷出了。为了不违背祖训，清朝皇帝不得不挖空心思，设立了一些五花八门、光怪陆离的税种，让老百姓的负担一天天沉重起来。

到了清朝晚期，由于两次鸦片战争、中法战争、中日甲午战争、八国联军侵华等对外战争的失败，朝廷被迫签订了大量不平等条约。这些不平等条约除了要割让土地外，还要支付天文数字一般的赔款。这些赔款最终都变成苛捐杂税，转移到老百姓头上。

绝大多数老百姓被苛捐杂税压得沉不住气，挣扎在生存线上，极少有粮食和其他财力储备，抵抗灾荒的能力极为薄弱。一旦发生灾荒，他们立即陷入等死的地步。

在科技水平落后的古代，如何赈灾？

古代的中国，科技水平落后，政治失能，救济能力根本无法应付庞大的灾害，结果是有灾就有荒。灾荒加重，不仅摧毁了社会生产力，而且更加促使灾荒频繁，形成恶性循环。人民无力抵抗，只得流离失所，卖儿卖女，甚至发生“父子相食，行人断绝”的惨事。同时，灾荒对于历史发展也有重大影响，一场天灾降临，它直接破坏了社会的稳定，饥民们无法果腹，从而导致此起彼伏的农民起义，最后引起朝代的更迭。所以，赈灾是历朝政府重视的大事，即使在那些兵戈四起的王朝末期亦如此。但是，赈灾效果如何呢？

东汉末年，天灾人祸不断。汉献帝兴平元年，这一年军阀混战，地震蝗灾不断，旱灾从四月一直延续到七月，三秦大地赤野千里。汉献帝刘协避开正殿办公，想用这种方法祈求降雨，同时派遣官员清理在押的囚犯，宽宥赦免犯了轻罪的犯人。而这个时候，谷一斛价格涨到了五十万钱，豆、麦一斛价格二十万钱，普通百姓根本无力承受如此高昂的粮价，开始出现了人们互相残食的悲剧，白骨累累，民不聊生。

献帝让侍御史候汶拿出太仓里的大米和豆子，为饥民做糜粥来充饥，但是经过几天还是看不到饿死民众的减少，献帝开始怀疑有人在分发赈灾粮食中故意克扣。于是，亲自在御座前测试米豆到底能够做成多少米粥，最后才得出其中确实有不实之处。便派遣侍中刘艾出宫责备有关主管的官员，于是尚书令以下的各级官员都跑到宫门谢罪，一起向皇帝奏言，要把候汶抓起来，严厉审查其所作所为。刘协听完后，不仅没有收押候汶，还专门下诏书：“实在不忍心把候汶交给司法部门处理，可以仗打五十。”百姓已经到了“人相食”的地步，而他对于克扣百姓救命粮的候汶仅仅处以仗击，其不明事理，不辨是非，不知轻重至此！

古代救荒措施中，除了减免徭役，开仓放粮，以工代赈等，还对因为灾荒而造反的饥民进行除盗和宽刑。而统治者也会自我约束，修养德行进行进行祈禳。天灾本来是自然现象，是一种不以人的意志为转移的自然规律外在表现。但是中国古代，因为崇尚“天然感应”的思想，把天灾看成对人事的昭示，如果政治清明时，百姓安居，则会降临祥瑞，如果政治污浊，天则降灾异以谴责。

这种“天人感应”的思想最早出现于先秦时期，中国有名的古代经典《易经》上就曾经有：“天垂象，见吉凶。”这等于把灾异事件与人事联系起来了。天有异象是对人事的警示，是天意对国家政治得失的一种态度。而这种思想真正变为大成，是在汉朝。当时通过大儒董仲舒进一步的整理和升华后，形成了系统化的天然感应学说。

所谓“天亦有喜怒之气、哀乐之心，与人相副，以类合之，天人一也。”“灾者，天之谴也，异者，天之威也，谴之而不知，乃畏之以威。凡灾异之本，尽生于国家之失。国家之失乃始萌芽，而天出灾异以谴告之。谴告之而不知变，乃见异以惊骇之。惊骇之上不知畏恐，其殃咎乃至。”大意是，灾害是上天的谴责，灾害的本源来自于国家的过错，国家的过错刚萌芽，上天便出异象来警告，警告后，不知改变，那么就以惊骇警告，惊骇都不知改正，就要降临灾殃惩罚。董仲舒这种灾异天谴的观念，将责任推给君臣失德，因此采取修德方式免灾，也就变成整个封建王朝的惯用规矩。虽然现在看来，缺少科学，行为甚至滑稽，但是一定程度制约了君主独裁和擅行。

其措施大致有几个方面，一种是“避正殿”，后来也被称之为“避正寝”，有时候简称为“避移”“避寝”。“素服避正殿”的雏形最早出自商汤，《吕氏春秋》上记载：“天大旱，五年不收，汤乃以身祷于桑林。曰：‘余一人有罪，无及万夫；万夫有罪，在余一人。无以一人之不敏，使上帝鬼神伤民之命。’于是剪其发，磨其手，以身为牺牲，用祈福于上帝”。这种带有强烈殉道精神的祈祷，成为后世君主效仿的楷模。从汉朝这一仪轨正式确立，一直到清朝，各朝都有“避正殿”的做法。其中所谓“素服”就是君主和大臣都要着白衣，乘白车、白马，全身丧服，表达悲伤、自责之情。而“避正殿”是指君主不在正殿朝会，而是要“坐东西堂”。正殿本来是君主处理政务的地方，离开正殿表示不处理政事。“避正殿”中还包括五天内不再处理政事，表示对自己错误施政的反省。现在有些官员违法被查举，惩罚中有停职反省之类的措施，亦似乎与此大同小异。另外，在“避正殿”期间，尽量停止干戈，不生战事。

另一种，是君主下诏自责。譬如，汉章帝建初元年三月，山阳、东平地震，章帝下诏自责：“朕以无德，奉承大业，夙夜栗栗，不敢荒宁。而灾异仍见，与政相应。朕既不明，涉道日寡，又选举乖实，俗吏伤人，官职耗乱，刑法不中，可不忧与！”这种自责，即使现在读来，也是批评与自我批评的典范。除了皇帝自责，下属臣僚也要自责。尤其是三公。他们是皇帝手下重要高级官员，协助皇帝处理国家政务，对于灾荒的出现具有不可推卸的责任。一旦发生灾害，三公就是失职，便要主动向皇帝上书，承认自己的不称职，并且请求皇帝给予治罪、辞职或者退休。现在大多数国家都有官员引咎辞职制度，这些固然与中国古代“天人感应”不相干，但是结果却很相似。官员负起责任是任何一个正常政府都必须重视的事情，不然，民心尽失，百姓求告无门将严重伤害执政根基。

除了以上两种，还有一种是改元，也就是更换年号以达到禳灾的目的。不过，这种改元率意而为，不仅不能帮助救灾，还添了诸多麻烦。

中国历代都有自然灾害，灾害种类随着社会发展越来越多，灾害的频次也越来越高，尽管历代朝廷都采取了防灾救灾措施，可是一直未能阻止这一趋势的发展。

两宋一共统治三百多年，元朝统治九十七年，但元代的自然灾害发生的频次却远远高于两宋。

到了明代，国祚两百七十六年，灾害竟然达到了一千零十一次之多。明朝嘉靖年间关中大地震，死亡人数高达八十三万余人。据《嘉靖实录》中记载，一场地震，导致“二千里人烟几绝”的惨状。

和珅往赈灾粥里丢沙子，百官骂声一片，灾民们却为何十分感激？

从古至今，贪官污吏从未断绝，但是，能像和珅这样巨贪无比、遗臭万年的贪官依然少之又少。他依仗着乾隆的宠信，为自己收敛巨额财富，其贪污的数目竟然超过了清朝国库15年的总和，这一数字简直令人咋舌，这也让他成了人人痛恨，百姓喊打的大贪官。

其实在任何一个太平盛世，都难以避免天灾人祸的发生，比如乾隆年间因水患、干旱造成的灾荒也时有发生，最后导致百姓流离失所、饥不果腹、灾民遍地。《铁齿铜牙纪晓岚》这部经典的电视剧中，就有着和珅赈灾的一幕。

乾隆年间，有一个地方遭遇灾害，朝廷就在当地开办了施粥场，用来赈济灾民，乾隆又派出自己手下的两位得力干将和珅、纪晓岚前去视察粥场。他们二人一同到了粥场，看到锅里煮的粮食然而已经被那些贪官换成了给牲畜食用的糠麸，那个时候纪晓岚已经气愤不已，谁知和珅又抓了一把沙子扔在了锅中。

和珅与纪晓岚

纪晓岚更加气愤，他严厉责问和珅为何要这样做？和珅回答道，前来领救济粮的这些灾民，有一部分是一些骗吃骗喝的混混，他们并非真灾民；如若在这粥中加了沙子，那些?假灾民?必然会悻悻离去，多余出来的粮食，才能救更多饥肠辘辘的灾民，真的灾民饥肠辘辘，他们哪会介意这粥到底干不干净呢？

事实上，和珅的这种做法确实也是对的，与其让那些假灾民分一杯这救命羹，倒不如把这些食物留给真正有需要的人。然而在场的官员，尤其是以纪晓岚为代表的文人集团，他们看到的都是灾民吃不饱，吃得不干净，却没有考虑到这些粥是否给到真正需要的人手中。所以在场的官员才会对和珅多加指责，可是这些灾民却对和珅感恩戴德。

赈灾粥

其实从这一件小事上，更能够看出和珅的政治才能，乾隆指派他们两人视察粥场，其目的除了赈济灾民以外，最根本的目的其实是通过赈灾来维护清朝统治的稳定，灾民因吃不饱发生叛乱起义的事数不胜数，通过办粥场免费施粥，都可以达到维护社会稳定，防止动乱发生的目的，这才是清朝统治者最想看到的结果。

和珅剧照

和珅最会揣摩皇帝心思，他知道如何通过最简便的手段来维护朝廷统治，所以只要灾民饿不死、闹不起来，他的工作自然就完成了。然而纪晓岚秉持的却是?得民心者得天下?。

他的这种思想也是许多文武百官的思想，所以当他们看到灾民吃不饱，甚至要吃脏的食物的时候，才会如此的气愤。可是站在乾隆角度来讲，站在灾民想要活命的角度来，和珅的这种做法确实可以保证灾民受益最大化，这也是灾民对他的感恩戴德的原因所在。

清朝如何处理灾后土地问题？

对于封建社会的平民百姓来说，土地就是他们赖以生存的根本。但是由于战乱、灾荒等影响，到了万不得已之时，他们也只能贱卖土地。买方低价买入的这一部分土地不受清政府的保护，按照清廷的政策，卖方可以原价回赎。

雍正时期这一政策只是暗地里进行，政府睁一只眼闭一只眼。到了乾隆时期，这一政策被高调推行。光绪初年丁戊奇荒后，士绅阶层成为了推行这一政策的中坚力量。

清朝中后期，这一政策变得宽泛，各省可以自主决定是否在辖区内推行这一政策。在政府和士绅阶层看来，灾荒时期的土地买卖原本就是不公平的。但是当时的法律规定与原价回赎土地自相矛盾，而且也不符合民间习惯。政府过分干预效果不佳，且会增加行政成本。

对于灾荒期间的土地买卖也不好界定规范，极易产生纠纷。综合考虑之下，清廷决定一面制定章程，让灾荒期间买卖土地有依据；一面在劝导的同时加入暴力干涉。并且鼓励民间组织出资干预，也尽可能缩小回赎的规模。

依照《大清律例》和《大清会典事例》可知，出典的土地可以回赎，非法出卖的土地必须回赎。灾荒期间出卖的土地不在上述范围之内，依照律例是不能回赎的。但是为了社会稳定，清廷数次出台政策，允许卖方在一定期限内原价回赎土地。

这一尝试最早出现于雍正初年。当时山东连年旱灾，有官员建议“从前被灾时百姓轻价所卖田土，许其一年内回赎”，雍正为之所动，但是还拿不定主意，且预料到这一政策干系到贫富阶层，非同小可。便将此条建议转发给山东巡抚，令其“密议”。

雍正三年三月，山东巡抚反馈道此建议已经实施。“去年到任时，见有具呈请将被灾时卖出之田准听回赎，恐复业穷民无田可耕，俯仰何赖。因查如有逃荒时贱卖田土，除已造房屋坟墓者不许取赎外，其余准听回赎”。

但是他建议此政策暗中进行，政府不加干预也不宣传，“兹奉谕旨，随与两司秉公密议得山左田土，典者可以回赎，卖者向无回赎之事。其被灾时所卖之田，现在定期听其回赎，至冬月即行停止，似可毋庸更定回赎之令，复启奸民争讼之端”。

最后，雍正决定尊重民间习惯，不强制执行。在雍正年间这一次的回赎活动中，先是由地方官员提议原价回赎，皇帝再征求灾区官员的意见，最终决定暗地里进行，政府不明确表态也就是默许，山东地方政府持同等态度，但是不允许明显的宣传此项政策。

乾隆是五年，华北地区遭遇旱灾，河南巡抚称当地旱情严重，百姓家中值钱的东西都拿去变卖糊口了。青黄不接的情况下，百姓将田地贱价卖出，以求活命。与山东省不同的是，河南的灾情传到山西，山西富户借机向河南灾民发放高利贷。

受灾的农民没有能力偿还高额的利息，最终只得以土地抵债。也就是说，山西的富户跨省，利用高利贷的形式变相地进行土地兼并。河南巡抚建议，考虑到当地的灾情严重，希望灾民在限定期限内按照原价赎回田地，以防日后无田可耕，难免生变。乾隆非常支持他的这一建议，不仅当即允准，还常常下旨指导原价回赎土地的过程。

这次灾后，乾隆对处理结果非常满意。他下令其他各省效仿学习，尤其是江苏、安徽、山东、湖北等受灾的省份及时推广。在这些省份中，江苏扬州、湖北汉口、安徽徽州等处聚集吧不少富商，极有可能实施土地兼并，乾隆帝要求“实力查禁”。通过乾隆的处理态度，可以很明显的看出，他的重点是打击土地兼并，如有类似情况要求各处及时上报，“仍着各将所属灾区，有无似此贱买渔利之处，据实复奏”。

嘉庆十年各方上报一起土地纠纷案，武生于丽岎“因祖遗地亩灾年减价卖与郝姓，叠次呈控欲行回赎”，嘉庆帝认为：“该府张体公等以限满三年不准赎，尚属照案祥断。”于丽岎回赎土地时已经不在正常的时间范围，但是“此项地亩郝姓原买之时，每亩价银仅止一两内外，迨经于姓认买，遂增价至四两八钱，显示故意高台价值情事。

若因限满不准赎回，适以启富户乘灾图利之渐”。于是最终判定：“所有于丽岎祖遗地二顷八亩零，着准令各该家属按照每亩四两八钱之数减半向谢姓赎回。其亏折半价即令郝培德照数偿还，以昭平允。”这种判法遭到了嘉庆帝的批判，于丽岎是武生身份，出卖土地200余亩，可见与一般灾民的情形不同。嘉庆帝折中处理，允许回赎，但价格高于原价低于市价。这并不是普遍性案件，但是被后世当作典范借鉴。

光绪年间，李鸿章推行土地回赎政策时就借鉴嘉庆帝的做法。李鸿章认为，嘉庆年间的这宗案件，显然于丽岎不属于灾民变卖土地糊口之列，但是如果不允许他回赎，恰恰使得富豪乘机谋取利益，因此用这种办法，允许其回赎，处理十分恰当。

嘉庆十八年，直、鲁、豫三省旱灾严重，御史王嘉栋奏请原价回赎灾民贱价出售的土地，嘉庆帝允准。但是后来这项政策因为清廷忙于救灾，而且民间天理教势大急需镇压而荒废，没能监督贯彻执行。九月，直隶总督那彦成再奏此事，并说明受灾时当地粮食产量较往年严重减少，不足丰年的十分之一，贫民只好贱卖土地。风调雨顺后，失去土地的农民无田可耕。希望原价回赎土地，顺应民情。并且建议另外两个受灾的省份同步进行，嘉庆帝允准，并限定三年为期。

光绪初年，爆发的丁戊奇荒，灾后原价回赎土地的主要推动者是江南士绅阶层。《申报》对此次赎田一事的倡导者有详细的记载。江南士绅不仅慷慨解囊，还发动民间力量，组织义赈。他们筹措经费，并向清廷请求帮助百姓原价赎回受灾时贱卖的土地。这件事情引起了李鸿章的注意，李鸿章积极响应，主持回赎事宜。

英国传教士李提摩太回忆说：“第二年（1878），当大灾荒结束之后，省巡抚发布了一项公告，宣布前一年进行的妇女和土地买卖为无效交易。接下来是一个人、地归还原主的时期，对很多家庭来说，这不折不扣地是一个周年之庆。”

当时受灾最严重的是山西，但是史料中并没有相关记载，可能是因为死亡人数过多的原因。两江总督沈葆桢拒绝原价回赎土地的建议，江南士绅以乾隆五十一年回赎政策为例，希望推行回赎事宜，但是沈葆桢依然拒绝。

光绪三十二年苏北发生严重水灾，两江总督端方上奏，表示灾民无以谋生。希望依照嘉庆年间的事例，实行加利赎回。但是基层官员对此并不积极，有的官员甚至直接拒绝执行。端方只好一再强调，要求必须执行、

清朝的灾后回赎土地政策，总的来看基本上是针对北方旱灾地区，这是因为旱灾持续的时间长、影响大。清朝中期，清廷的态度一般是地方官员上奏、皇帝允准。一些勇于担当的大臣提出合理建议，这在一定程度上推动了灾民回赎贱买土地政策的执行。

这项政策始于雍正年间，乾隆时期高调推行，光绪年间则转变为士绅成为主要的推动者。随着督抚权重的扩大，各辖区内由督抚自行决定是否推行，中央不再直接发布指令。演变到光绪末年，地方更是直接推行，不再上奏。这也体现了清廷统治下，中央与地方关系的演变。

对于灾后土地回赎政策的制定和推行，主要是取决于皇帝和各地督抚，晚清时士绅阶层也有一定程度上的参与。站在他们的立场上，主要考虑的是土地地进行是不公正的，影响灾民生计。由此造成的贫富差距，必然将导致社会的不稳定。另外，此项交易是双方自愿的，并没有任何一方强制进行。如果政府强加干涉，必然会产生纠纷，增加行政成本。

经过封建社会几千年的延续，到清朝已经建立了比较完善的赈灾体系，而且清朝时有了方式的改变，民间力量也参与到赈灾当中。但是当严重的灾荒发生时，清廷还是显得力不从心。灾荒之后，食物价格上涨，历史上就有“斗米千钱”的记载，这显然是不正常的物价水平。而与此同时，土地的价格变得低贱，为了保命，灾民依然别无选择，只得贱卖土地。

当然，贱卖土地的行为对于灾民来说无疑是饮鸩止渴，尤其是通过高利贷的形式变相吞并土地时，农民更是无力招架。清廷认为这种做法是不合理、不公平的，因此在劝说、建议的同时，偶尔也会强制地方执行灾后土地原价回赎政策。这当中自然会有很多具体性的问题，首先，法律并不支持灾后土地回赎。

按照《大清律例》的规定，灾民贱卖土地、富户收买土地并不是违法行为。因此，乾隆帝虽然高调推行，但是也只是从天理人情的角度说，却避开国法而不谈。其次，灾荒期间土地买卖是双方自愿的行为，是民间习惯。

原价回赎既不合法又不合乎习惯，推行的时候遇到阻力是必然的。有的买卖双方甚至签订阴阳合同，农民在灾后基本上也无力回赎。这些原因都导致了回赎政策推行时纠纷不断，而且基层政府效率低下，政策推行难上加难。

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